Depuis sa création en 1945, l’Organisation des Nations unies a connu de nombreuses crises, de la mort mystérieuse de son secrétaire général Dag Hammarskjöld au Congo en 1961 au prétendu coup de poing sur la table de Nikita Khrouchtchev pendant la guerre froide, en passant par les massacres de civils sous sa protection dans les années 1990 et l’invasion de l’Irak par les États-Unis en 2003. Alors que les dirigeants du monde entier se sont réunis à New York pour le 80e anniversaire de l’ONU, les observateurs les plus expérimentés affirment qu’aucune de ces catastrophes n’est aussi grave que celle qui est en cours.
Le choc budgétaire Trump
Avec le retour du président Donald Trump à la Maison-Blanche, de nombreux scénarios funestes pour l’ONU sont envisageables, mais trois se distinguent particulièrement : le dérapage, le déclin et la “trumpification”.
“Personne à Turtle Bay, le siège de l’ONU à New York, ne sait vraiment ce que les idées liées au slogan “America First” de Donald Trump vont apporter, en partie parce que c’est imprévisible”
Personne à Turtle Bay, le siège de l’ONU à New York, ne sait vraiment ce que les idées liées au slogan “America First” de Donald Trump vont apporter, en partie parce que c’est imprévisible. Le Sénat vient de confirmer Mike Waltz, le candidat de Donald Trump, au poste d’ambassadeur des États-Unis auprès de l’ONU. Tous ont tenté de déceler des indices dans les discours contradictoires du 23 septembre de Donald Trump et du président brésilien Luiz Inácio Lula da Silva, bête noire du président américain, qui a ouvert le débat à l’Assemblée générale des Nations unies.
Le premier choc est d’ordre budgétaire. L’administration Trump coupe les vivres de l’ONU avant même d’avoir dévoilé les détails de la révision annoncée des institutions multilatérales. Membre déjà connu pour ses défaillances, les États-Unis n’ont pas payé leurs cotisations obligatoires à l’ONU pour 2025. Le projet de loi budgétaire du président pour l’exercice 2026, actuellement examinée par le Congrès, “suspend” la quasi-totalité des paiements à l’ONU. Parallèlement, l’aide étrangère américaine, dont une grande partie passe par des contributions volontaires aux organisations humanitaires de l’ONU, a été réduite de manière drastique. Les budgets de ses agences ont diminué en moyenne d’environ un tiers. L’aide alimentaire, les médicaments, l’aide aux réfugiés et d’autres formes d’assistance à des centaines de millions de personnes sont en train d’être supprimés. Malmené par les droits de douane américains, le développement économique mondial pourrait s’inverser.
Une désunion ONU- États-Unis ?
Alors même que les fonds se tarissent, le Conseil de sécurité est pour l’essentiel dans l’impasse et les opérations de maintien de la paix de l’ONU sont d’un autre âge. Ses membres les plus puissants se moquent de l’interdiction prévue par la Charte des Nations unies de s’emparer par la force du territoire d’un autre État : la Russie, en la bravant ouvertement, et les États-Unis, en parlant avec désinvolture d’annexer le Groenland et d’absorber le Canada comme “51e État”.
Que va-t-il se passer ensuite ? Les États-Unis ont longtemps été un acteur essentiel dans les efforts pour instaurer une forme de gouvernance mondiale. La première initiative internationale a été bloquée dès sa création, à la fin de la Première guerre mondiale, par le refus du Sénat américain de ratifier la Société des nations, qui a ensuite été enterrée par le déclenchement de la Seconde guerre mondiale. Son héritière, l’ONU, a survécu en grande partie parce que plusieurs générations de dirigeants américains ont estimé que malgré ses défauts, elle était favorable au maintien d’un ordre libéral et à la puissance américaine.
“Le niveau d’hostilité des républicains est aujourd’hui plus élevé que jamais et risque de créer les conditions propices à la réalisation du premier scénario en faisant de l’ONU l’adversaire des États-Unis”
Les sondages montrent qu’une majorité d’Américains soutient toujours l’ONU, mais les opinions sont polarisées. Les administrations républicaines se méfient depuis longtemps de cette institution. John Bolton, ancien ambassadeur américain à l’ONU, a un jour choqué beaucoup de monde en déclarant : “le bâtiment du secrétariat [de l’ONU, ndt] à New York compte 38 étages. S’il en perdait dix, cela ne ferait aucune différence”. Le niveau d’hostilité des républicains est aujourd’hui plus élevé que jamais et risque de créer les conditions propices à la réalisation du premier scénario en faisant de l’ONU l’adversaire des États-Unis, en rébellion contre le radicalisme de la doctrine “America First”.
Une rupture totale avec les États-Unis pourrait survenir en 2027 si ses arriérés budgétaires atteignent deux ans de contributions, niveau auquel un pays perd son droit de vote à l’Assemblée générale. Cet organe délibératif prend principalement des décisions non contraignantes, et les États-Unis pourraient mettre leur veto à toute tentative visant à les exclure du Conseil de sécurité. Mais une telle humiliation pourrait aussi entraîner une vengeance, voire le retrait des États-Unis.
Ruptures idéologiques avec l’administration Trump
La Palestine est un autre catalyseur potentiel. De nombreux membres de l’ONU la considèrent comme la dernière grande cause coloniale, et la guerre menée par Israël comme un génocide. De leur côté, Israël et l’administration Trump estiment que l’ONU est imprégnée d’antisémitisme. Le dernier mouvement en date visant à faire reconnaître l’État palestinien, mené par la France et l’Arabie saoudite, risque d’empirer les choses. L’administration Trump a refusé d’accorder à la délégation palestinienne des visas pour assister cette semaine au sommet de l’ONU.
“L’administration Trump s’oppose désormais aux objectifs de développement durable (ODD) comme une forme insidieuse de gouvernement mondial, imprégnée d’idéologie woke sur le genre et le climat”
L’administration Trump refuse déjà de participer à la prise de décision qui doit rassembler tous les pays membres. Les États-Unis ont cessé de financer l’UNRWA, l’agence des Nations unies pour les réfugiés palestiniens. Le pays s’est aussi retiré des accords de Paris sur le climat, de l’Organisation mondiale de la santé, de l’Unesco (l’organisation des Nations unies pour l’éducation et la culture) et du Conseil des droits de l’homme. Les États-Unis ne participent plus aux discussions sur la réponse à apporter aux futures pandémies, sur la réforme du financement du développement et sur la protection de certaines zones de haute mer. L’administration Trump s’oppose désormais aux objectifs de développement durable (ODD), un ensemble de 17 objectifs – allant de l’élimination de l’extrême pauvreté à la promotion de la santé – qui sont à la fois utopiques et tentaculaires. Les États-Unis considèrent ces objectifs comme une forme insidieuse de gouvernement mondial, imprégnée d’idéologie woke sur le genre et le climat, et comme une forme d’adhésion aux idées chinoises.
Nouvel équilibre des forces
D’autres pays pourraient chercher à combler ce vide en mettant sur la table des moyens financiers et diplomatiques, modifiant ainsi l’équilibre des financements et des effectifs au sein du système des Nations unies. L’Europe pourrait tenter de défendre les valeurs libérales, mais d’autres pays s’en garderaient bien. Des puissances moyennes comme la Turquie et les États du Golfe influenceraient déjà l’acheminement de l’aide dans les zones de conflit en fonction des besoins, mais aussi de leurs propres objectifs politiques.
L’ONU, en particulier son Assemblée générale, pourrait devenir radicalement antiaméricaine, comme elle a menacé de le faire dans les années 1970, lorsque de nombreux pays nouvellement décolonisés l’ont utilisée pour promouvoir un “nouvel ordre économique” visant à démanteler le système capitaliste occidental et le libre-échange. Elle pourrait, par exemple, commencer à adopter des mesures pour que les pays riches paient des réparations pour leur implication dans le dérèglement climatique ou répartissent les impôts de manière plus équitable. Même si les États-Unis conservaient leur droit de veto au Conseil de sécurité, l’ONU deviendrait un organe galvanisant la résistance à leur égard.
“D’autres pays pourraient chercher à combler ce vide en mettant sur la table des moyens financiers et diplomatiques, modifiant ainsi l’équilibre des financements au sein du système des Nations unies”
Une telle situation permettrait à la Russie et surtout à la Chine de revendiquer plus facilement le leadership à l’ONU et ailleurs. Elles promeuvent déjà d’autres instances parallèles, notamment le club économique des Brics et l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS), un forum eurasien sur la sécurité. Au début du mois de septembre, lors d’un sommet de l’OCS auquel participait l’Inde, le dirigeant chinois Xi Jinping a évoqué la nécessité “de prendre clairement position contre toute forme d’hégémonisme et toute politique de puissance [stratégie diplomatique reposant sur la force, la pression et les intérêts nationaux, ndt], afin de pratiquer un véritable multilatéralisme”. De nombreux pays se méfient de la Chine, mais ils pourraient trouver l’offre de Xi Jinping plus attrayante que celle de Donald Trump.
Minh-Thu Pham, du Project Starling, un groupe qui soutient la coopération multilatérale, estime que le danger vient moins du fait que l’ONU devienne incontrôlable que du fait que les États-Unis le deviennent. “L’ONU va de l’avant sans les États-Unis, et non malgré les États-Unis ou pour contrarier les États-Unis”, dit-elle ; un retrait des États-Unis pourrait signifier une “indépendance” accrue pour l’ONU.
Scénario de morcellement par agences
Dans un deuxième scénario, l’ONU survit – les États-Unis restent membres et les autres pays évitent de s’opposer à Donald Trump –, mais l’organisme se fragmente et décline progressivement. La Chine a copié l’habitude des États-Unis de payer en retard. D’autres grands contributeurs, notamment les pays européens, réduisent leur aide étrangère pour réorienter leurs fonds vers la défense. L’OCDE, un club composé principalement de pays riches, prévoit que ses membres diminueront leur aide de 9 à 17 % cette année, en plus d’une réduction de 9 % l’année dernière. La résistance bureaucratique et les intérêts contradictoires des pays membres pourraient laisser intacte la jungle des quelque 140 organes de l’ONU, bien que sous-financés. Tom Fletcher, responsable des affaires humanitaires à l’ONU, affirme que l’organisation n’a reçu que 19 % des fonds d’aide qu’elle avait sollicités en 2025.
“On pourrait voir émerger une forme fragmentée de multilatéralisme, sans véritable cœur politique, mais avec de nombreuses agences aux objectifs bien délimités”
L’ONU pourrait également devenir une organisation à la carte. Elle ne serait pas assurée de recevoir des fonds américains, mais certaines de ses agences pourraient en bénéficier si les États-Unis décidaient que celle pour les réfugiés, par exemple, était utile pour endiguer le flux de migrants. Richard Gowan, du think tank International Crisis Group, affirme que le Conseil de sécurité, en particulier, risque de devenir moribond, ne réagissant que par à-coups, par exemple pour renouveler le mandat des casques bleus de l’ONU à Chypre. L’Assemblée pourrait tenter de revendiquer un rôle plus important dans les questions de paix et de sécurité. Certaines agences spécialisées de l’ONU, comme l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) ou l’Organisation de l’aviation civile internationale, continueront probablement d’exister. “On pourrait voir émerger une forme fragmentée de multilatéralisme, sans véritable cœur politique, mais avec de nombreuses agences aux objectifs bien délimités, explique Richard Gowan. Le tout serait principalement géré de Genève ou de Nairobi, et non de Manhattan.”
Risque de “trumpification”
Le dernier scénario est une forme de réinvention à la Trump. Mike Waltz dit vouloir “rendre à l’ONU sa grandeur d’antan” [“make the UN great again”, ndt]. Les États-Unis font pression pour restreindre les droits d’asile garantis par la convention des Nations unies de 1951 relative au statut des réfugiés ; ils veulent également que l’ONU contribue à renforcer la mission menée par le Kenya en Haïti, ravagée par les gangs ; et ils ont poussé l’Europe à “rétablir” les sanctions de l’ONU contre l’Iran. Certains pays pourraient se réjouir qu’une plus grande attention soit accordée à la paix et moins de temps consacré aux questions sociales.
“Ceux qui connaissent l’ONU de l’intérieur espèrent parvenir à des réformes, comme une réduction du nombre de priorités, qui seraient à la fois bénéfiques pour l’ONU et attrayantes pour Donald Trump”
Donald Trump aime les grands effets d’annonce et pourrait chercher à obtenir des accords spectaculaires. Ceux qui connaissent l’ONU de l’intérieur espèrent parvenir à des réformes, comme une réduction du nombre de priorités, qui seraient à la fois bénéfiques pour l’ONU et attrayantes pour Donald Trump. Certains diplomates estiment que l’ONU devrait s’éloigner de ses objectifs de maintien de la paix pour se consacrer davantage à la diplomatie pour la paix. Ou peut-être qu’une approche plus pragmatique pourrait remplacer les ODD, pour une large part impossibles à atteindre. Les organes redondants ou marginaux pourraient être supprimés.
En février dernier, le vote des États-Unis au Conseil de sécurité aux côtés de la Russie et de la Chine pour une “paix durable” entre l’Ukraine et la Russie, a consterné l’Europe. Mais cette configuration pourrait conduire à une plus grande coopération entre les grandes puissances. Après avoir soutenu des camps opposés dans la guerre civile en Syrie, les États-Unis et la Russie soutiennent désormais le gouvernement de l’ancien djihadiste Ahmed al-Charaa. Selon Minh-Thu Pham, “l’accord du siècle” pour Donald Trump consisterait à réformer la composition et les droits de vote du Conseil de sécurité et à rééquilibrer les rapports de force mondiaux.
Complaire à Donald Trump
Tout va dépendre des caprices de Donald Trump et de l’habileté du prochain secrétaire général de l’ONU. La campagne électorale pour remplacer António Guterres en 2027 débutera à la fin de cette année. Certains candidats, comme Rafael Grossi, directeur général de l’AIEA, se positionnent déjà. Jusqu’à récemment, il était question d’élire une femme latino-américaine. Les partisans de Donald Trump pourraient trouver cela trop progressiste. Ne plaisantant qu’à moitié, un initié propose une femme chère au cœur de Donald Trump : sa fille, Ivanka. Si c’est ce qu’il faut pour que Donald Trump soutienne l’ONU, alors qu’il en soit ainsi. À situation désespérée, mesures désespérées.
The Economist
© 2025 The Economist Newspaper Limited. All rights reserved. Source The Economist, traduction Le nouvel Economiste, publié sous licence. L’article en version originale : www.economist.com.